Mais uma vez, um novo governo assume com a necessidade de promover medidas de ajustes para que a economia brasileira volte a crescer. A lista de reformas é longa, mas há um ajuste mais imediato que é o fiscal, sem o qual tudo o mais fica comprometido.
Para a surpresa até dos analistas mais pessimistas, ao longo dos últimos quatro anos, se observou uma forte e rápida deterioração das contas do setor público.
No caso dos Estados e municípios, a economia feita para pagar a sua dívida, o superavit primário, passou de 0,8% do PIB, em 2011, para perto de zero nos últimos 12 meses até outubro.
No caso do governo central (Tesouro, Previdência e Banco Central), um superavit primário de 2,3% do PIB, em 2011, foi completamente anulado por uma crescimento da despesa primária (exclui juros) de 2,2 pontos do PIB nos últimos três anos, valor semelhante ao observado nos 12 anos anteriores ao governo Dilma, quando a despesa primária do governo central cresceu 2,4 pontos do PIB.
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O superavit primário do setor público foi reduzido de 3,1% do PIB, em 2011, para um deficit perto de 0,5% do PIB no final deste ano, quando se computam corretamente as despesas que o governo deveria pagar e se descontam receitas atípicas, que não se repetem em outros anos.
ESFORÇO INÉDITO
Não será fácil o setor público brasileiro voltar a ter um superavit primário de 2,5% do PIB, pois isso exigirá um ajuste fiscal entre 3 a 4 pontos do PIB ao longo dos próximos quatro anos, algo entre R$ 150 bilhões a R$ 200 bilhões -enorme esforço fiscal de todos os níveis de governo.
Desde 1990, por exemplo, o governo central só consegui fazer um esforço fiscal dessa magnitude entre 1997 e 2002, quando em um período de cinco anos a receita corrente líquida da União cresceu perto de 4 pontos do PIB.
Parte desse aumento da carga tributária foi para financiar crescimento da despesa, e o esforço fiscal adicional foi feito por Estados e municípios. Nos últimos 25 anos, jamais conseguimos fazer ajuste fiscal dessa magnitude sem recorrer a fortes aumentos da carga tributária.
Dada a forte queda do superavit primário nos últimos quatro anos, a dívida pública bruta e líquida já estão em uma trajetória de crescimento e a continuidade dessa dinâmica nos levará a perder o grau de investimento, com o aumento do custo de financiamento para o governo e empresas privadas.
Assim, não fazer um ajuste fiscal não é uma opção, e o ideal é que, desta vez, o ajuste ocorra mais pelo corte das despesas do que pelo aumento da receita. Mas essa é uma tarefa difícil quando se leva em conta que todos os presidentes do Brasil desde 1991, sem exceção, aumentaram o gasto primário do governo central (em % do PIB).
De 1991 a 2013, a despesa primária do governo central passou de 11% do PIB para 18,9% do PIB, um crescimento de quase 8 pontos do PIB que explica grande parte do crescimento da carga tributária neste período de 25% para 36% do PIB.
Dessa alta da despesa primária, 85% decorreram do crescimento dos programas de transferência de renda para as famílias: despesas do INSS, despesas do governo central com inativos, Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social (BPC/LOAS), Bolsa Família, seguro desemprego e abono salarial.
Essas despesas são determinadas por regras aprovadas no Congresso Nacional e reduzi-las requer mudanças que precisam da aprovação do Legislativo.
GASTOS EM EXPANSÃO
Adicionalmente, se olharmos apenas para o período mais recente, quando se introduziu o regime de metas para o superavit primário, em 1999, o padrão da expansão do gasto público se mantém.
De 1999 a 2013, a despesa primária do governo central cresceu 4,4 pontos do PIB, sendo que 91% desse crescimento é explicado pelos programas de transferência de renda (inclusive INSS) e pelo custeio de programas nas áreas de saúde e educação, que são gastos vinculados, em um caso ao crescimento do PIB nominal (saúde) e, no outro (educação), à arrecadação corrente de impostos federais líquida de transferências.
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O que significa despesa vinculada? Explico. Em 2013, o governo federal autorizou e empenhou (colocou na sua conta) para a área de saúde R$ 83 bilhões, o valor mínimo constitucional de acordo com o art. 5º da lei complementar nº 141/2012. Se um gestor excepcional tivesse economizado R$ 5 bilhões do orçamento da saúde, toda essa economia, por força da lei, teria que ser necessariamente gasta na mesma área.
Ou seja, maior eficiência na área de saúde pode se transformar em mais serviços, mas, pelas regras atuais, nunca em redução do gasto (como porcentagem do PIB).
MUDANÇA NAS REGRAS
Infelizmente, controlar o crescimento do gasto público do governo central requer mudanças das regras que regem a concessão de despesas tipicamente sociais. É claro que outras despesas não sociais podem ser controladas, mas essas outras despesas explicam menos de 10% do crescimento da despesa do governo central de 1999 a 2013, e seu controle não seria suficiente para produzir a economia necessária de 3 a 4 pontos do PIB para voltarmos a ter superavit primário na casa de 2,5% do PIB.
Por exemplo, em 2013, o investimento público do governo central (sem estatais e sem o Minha Casa, Minha Vida) foi de apenas 1% do PIB. As despesas de custeio de todos os ministérios retirando os sociais (educação, saúde, previdência, trabalho e emprego, desenvolvimento social) foi de 1,15% do PIB.
Se o governo fechasse metade dos 34 ministérios não sociais e cortasse metade do seu investimento, economizaria R$ 50 bilhões ou 1% do PIB. Não é insignificante, mas longe do necessário para retomar a trajetória cadente da dívida bruta e líquida.
Uma conta que o governo deve cortar é a de subsídios. Em 2013, o governo gastou com essa conta R$ 32 bilhões (0,66% do PIB), sendo R$ 10,1 bilhões com equalização de juros dos empréstimos agrícolas e bancos regionais, R$ 7,8 bilhões com compensação às distribuidoras de energia elétrica e R$ 14,2 bilhões do Minha Casa Minha Vida. Mas há aqui um problema.
A conta de subsídios do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) no âmbito do BNDES não está sendo paga. Se o governo começar a pagá-la (algo como R$ 8 bilhões por ano, no mínimo), a tendência da despesa com subsídios é aumentar e compensar integralmente a economia com o fim dos subsídios ao setor elétrico.
Se não quisermos pagar mais impostos, a sociedade brasileira terá que chegar a um consenso para diminuir radicalmente os subsídios concedidos por bancos públicos e modificar as regras que determinam o crescimento de alguns dos gastos sociais e da Previdência. Se não chegarmos ao consenso, a solução virá mais uma vez de novos aumentos da carga tributária, com reflexo negativo sobre a nossa competitividade em um país que, para o nosso nível de desenvolvimento, já tem carga tributária elevada de país desenvolvido.
MANSUETO ALMEIDA é economista do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada)