RESUMO Os autores consideram que a crise atual não decorre apenas do descontrole das contas públicas nos últimos anos; em que pesem os equívocos do atual governo, os problemas são anteriores. A trajetória de aumento dos gastos públicos é insustentável e exigirá um ajuste maior, sob risco de um desastre econômico.
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O debate econômico no Brasil tem sido dominado pelo ajuste fiscal e as suas consequências. A deterioração das contas públicas, a inflação elevada e a desaceleração da atividade econômica induziram a profunda mudança da política econômica que vinha sendo adotada desde a crise de 2009.
Ao contrário da visão dominante, a crise fiscal não decorre apenas do descontrole das contas públicas nos últimos anos. A crise é mais profunda e requer um ajuste mais severo e estrutural para permitir a retomada do crescimento. As medidas para viabilizar um maior superavit primário neste ano não superam os graves desafios do país, apenas adiam o enfrentamento dos problemas, que se tornam ainda mais graves.
Certamente, ocorreu um grave descontrole dos gastos públicos a partir de 2009. Para além dos problemas de curto prazo, porém, existe um desequilíbrio estrutural. Desde 1991, a despesa pública tem crescido a uma taxa maior do que a renda nacional.
Diversas normas legais que regulam as políticas públicas, da concessão de benefícios, como no caso da Previdência, aos recursos alocados em áreas específicas, como saúde e educação, têm como resultado o alto crescimento dos gastos, implicando a necessidade de aumento da carga tributária, onerando a produção e prejudicando a geração de emprego –além de alimentar a ameaça de aguda crise macroeconômica.
Essa ameaça não será superada com medidas de curto prazo, pois requer reformas estruturais que interrompam a trajetória de crescimento do gasto maior do que o da renda. O Brasil já apresenta uma carga tributária bem mais elevada do que a grande maioria dos países emergentes. Porém, a trajetória prevista para diversas despesas nos próximos anos requer novos e expressivos aumentos dos tributos com o objetivo de evitar o crescimento da dívida e a possibilidade de insolvência fiscal.
Como quantificaremos neste artigo, os valores requeridos são várias vezes maiores do que os que têm sido propostos para o ajuste deste ano.
Desde a estabilização da economia, em 1994, o país tem enfrentado crises econômicas, como em 1999 e 2003. Nessas duas ocasiões, após um ajuste relativamente curto, a economia retomou uma trajetória de crescimento, precocemente interrompida no primeiro caso pela crise da energia de 2001.
AINDA PIOR
A crise atual, no entanto, é mais severa. O esforço fiscal necessário para corrigir os desequilíbrios no curto prazo é comparável ao de 1999, porém, as condições de contorno são bem mais graves. O aumento da carga tributária nos últimos 15 anos implica maiores custos sociais e econômicos de novos aumentos nos impostos e prejudica a retomada do crescimento em um país de renda média, porém com o ônus tributário de uma nação desenvolvida. A trajetória do gasto público para os próximos anos indica problemas ainda maiores.
A carga tributária passou de cerca de 25% do PIB em 1991 para pouco mais de 35% em 2014, enquanto a maior parte dos países emergentes apresenta carga abaixo de 30%. Nesse período, a renda real do país cresceu 103%, enquanto a receita de impostos cresceu quase 184%.
Nesses 23 anos, o setor público apropriou-se de 45% do crescimento da renda nacional para financiar seus gastos, incluindo programas de transferência de renda e demais políticas públicas.
Esse forte aumento da receita foi concomitante ao crescimento da despesa primária, excluindo transferências para Estados e municípios, que desde 1991 aumentaram em nove pontos percentuais a sua participação no PIB.
| Ruy Teixeira | ||
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| Túnel que liga o anexo da Câmara ao plenário |
A maior parte do aumento do gasto ocorreu em políticas sociais –incluindo aposentadorias. Porém, essa impressionante elevação dos gastos anuais de quase R$500 bilhões, entre 1991 e 2014, não resultou em equivalente melhora na qualidade das políticas públicas, como em saúde e em educação, cujos indicadores de resultado permaneceram estáveis. Alguns programas sociais efetivos, como o Bolsa Família, são relativamente baratos (0,5% do PIB) e pouco relevantes para explicar o aumento das despesas.
Os gastos com Previdência aumentaram em 4,3 pontos percentuais do PIB entre 1991 e 2014, sendo particularmente preocupantes pelo aumento esperado nos próximos anos. A aposentadoria média por tempo de contribuição para mulheres ocorre aos 52 anos de idade, e para homens, aos 54 anos –patamares significativamente inferiores aos verificados na grande maioria dos países.
Nessas condições, o aumento da expectativa de vida aumenta o período de fruição da aposentadoria, resultando em maiores gastos públicos. Além disso, as normas para diversos benefícios, como a pensão por viuvez, permitem que pessoas jovens se aposentem com renda integral, de forma também bastante distinta da observada em outras nações.
Há alguns anos assistimos ao fim do bônus demográfico. O aumento do número de idosos ainda será, nos próximos anos, amenizado pela entrada de jovens no mercado de trabalho.
No entanto, os adultos crescem a taxas decrescentes, enquanto os idosos a uma taxa quatro vezes maior –o que dobrará sua participação na população total nos próximos trinta anos.
Como cada idoso custa aproximadamente o dobro do que uma criança na escola, o quadro torna-se mais dramático. Ponderada pelo custo de cada grupo, a dinâmica demográfica tem acarretado aumento do gasto público há mais de uma década. O que se economiza com os jovens que entram no mercado de trabalho é mais do que compensado com os gastos crescentes com os adultos que se aposentam, levando à necessidade de novos ajustes fiscais no futuro.
Segundo estimativas oficiais, o gasto do INSS deverá aumentar de 7,14% do PIB, em 2014, para 7,87% em 2018, atingindo 8,67% em 2030 e 12,63% em 2050 –a menos que as regras sejam revistas. A recente aprovação pelo Congresso de mudanças no fator previdenciário e no universo dos beneficiados pela correção do salário mínimo ocasionará um crescimento adicional da despesa da Previdência de pelo menos 0,3 pontos percentuais do PIB de 2019 a 2022, caso a economia cresça 2% ao ano.
Para agravar o quadro, também foram aprovadas regras que demandam despesas ainda maiores nos próximos anos. O gasto com saúde foi vinculado a 15% da Receita Corrente Líquida da União (RCL), enquanto o Plano Nacional de Educação (PNE) prevê que os gastos na área deverão aumentar para 10% do PIB até 2022.
A soma dos aumentos previstos dos gastos com Previdência, educação e saúde totaliza 6% do PIB até 2030 (1,5% INSS, 3,5% educação e 1% saúde), o que representa 0,38 pontos percentuais a mais do PIB por ano, sem considerar o impacto da mudança do fator previdenciário e da expansão dos beneficiados pelo reajuste do salário mínimo. As despesas públicas anuais serão R$ 300 bilhões maiores em 2030, o que representa uma elevação de R$ 20 bilhões por ano.
Para ilustrar a dimensão do desafio, as propostas de contenção das despesas com pensão por viuvez, abono salarial e seguro desemprego, enviadas pelo governo em dezembro de 2014, previam uma economia de pouco mais de R$ 18 bilhões por ano. A CPMF, no seu auge em 2007, arrecadava R$ 80 bilhões ou 1,5% do PIB, enquanto as propostas de imposto sobre grandes fortunas estimam um potencial de arrecadação entre R$ 6 bilhões a R$ 12 bilhões por ano. Portanto, o aumento previsto dos gastos públicos anuais até 2030 requer que todo ano sejam aprovadas novas medidas de contenção de despesas equivalentes às enviadas em dezembro, ou uma nova CPMF a cada governo, ou de dois a três novos impostos sobre grandes fortunas a cada ano!
Desde 1994, o crescimento da despesa pública foi compensado pela expansão da carga tributária. Nos anos 1990, esse aumento decorreu da introdução de novos tributos, como a Cofins, além dos benefícios da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na década de 2000, diversos fatores permitiram o maior crescimento econômico e uma elevação ainda maior da arrecadação tributária. Entre eles, a estabilidade macroeconômica, os ganhos de produtividade em diversos setores, como agronegócio e serviços, as reformas no mercado de crédito e a expansão da economia mundial.
| Ruy Teixeira | ||
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| Colagem fotográfica de Ruy Teixeira |
Naquele período, a dinâmica da receita recorrente da União apresentou comportamento extraordinário, crescendo, em termos reais, pouco mais de 7% ao ano –em parte como consequência da maior formalização da força de trabalho, que resultou no crescimento real da receita da Previdência.
Esse aumento significativo cessou desde 2011. Nos últimos quatro anos, a receita recorrente cresceu apenas 1,5% ao ano, aproximadamente o mesmo que o PIB. A despesa do governo central, no entanto, manteve seu ritmo acelerado de crescimento, de 5,4% acima da inflação, resultando no desequilíbrio fiscal dos últimos anos.
DESEQUILÍBRIO
A normalização do crescimento da receita nesta década e a manutenção do crescimento acelerado da despesa produziram o grave desajuste das contas públicas. Os 12 anos de comportamento extraordinário da receita parecem ter entorpecido a sociedade, os políticos e os formuladores da política econômica. Preservamos um Estado que requer recursos crescentes para manter o equilíbrio fiscal, o que significa a necessidade de aumentos contínuos da carga tributária, comprometendo o crescimento e a geração de emprego.
Além dos problemas estruturais, o gasto público nos últimos anos foi agravado pela política econômica e a concessão de subsídios e benefícios, nem sempre transparentes no Orçamento, em muitos casos obrigações futuras não registradas como dívidas.
No início de 2015, os subsídios concedidos e não pagos pelo Tesouro eram de R$ 52 bilhões, incluindo os oferecidos ao Programa de Sustentação do Investimento (PSI), que de acordo com a portaria 357 (outubro de 2012) da Fazenda somente seriam considerados devidos dois anos depois de concedidos.
Começamos 2015 com um deficit de R$ 150 bilhões, que corresponde ao montante necessário para estabilizar a relação dívida/PIB. A dinâmica do gasto indica a necessidade de um ajuste pelo menos duas vezes maior até 2030 –sem contar os mais de R$ 50 bilhões de subsídios já concedidos e ainda não pagos. Por outro lado, o aumento de receita gerado pelas medidas adotadas neste ano não chega a R$ 49 bilhões.
O governo se comprometeu a estabilizar a dívida pública como fração do PIB até 2016. Infelizmente estamos ainda distantes do ajuste prometido.
No decreto de contingenciamento, o governo esperava um crescimento líquido da receita real de 5,6%. No entanto, nestes primeiros meses, registrou-se queda real de 3% em comparação com o mesmo período do ano passado.
Por sua vez, as despesas com custeio continuam a subir mais de 4% em termos reais (descontada a inflação) na comparação com o mesmo período do ano anterior. Mesmo se o custeio (sem Previdência) não aumentasse e o governo cortasse R$ 30 bilhões do investimento previsto, faltariam ainda R$ 56 bilhões para o ajuste prometido para 2015.
A opção pelo corte dos investimentos decorre da rigidez das contas públicas. As despesas discricionárias somam pouco mais de R$ 180 bilhões. Quase 70%, porém, são despesas com saúde e educação, que podem ser adiadas no curto prazo, mas não reduzidas de forma sistemática, a menos que ocorra uma reforma da legislação.
O deficit de mais de R$ 30 bilhões de 2014, o crescimento obrigatório das despesas públicas, de cerca de R$ 70 bilhões, e as dívidas com subsídios, que, ano passado, somaram mais de R$ 50 bilhões, superam em três vezes o aumento da receita previsto no ajuste fiscal. Um superavit primário em 2015 com base em receitas extraordinárias, a venda de ativos e o refinanciamento de dívidas tributárias, não contribuirá para o equilíbrio sustentável das contas públicas.
O corte dos investimentos reduz parcialmente o deficit em 2015. Mas em 2016 não haverá investimentos relevantes para serem cortados. Como será feito o ajuste fiscal nos próximos anos? Ou seja, a correção dos desequilíbrios recentes é essencial para evitar, no curto prazo, uma crise aguda. No entanto, não será suficiente para manter um equilíbrio sustentável –tendo em vista a atual trajetória de aumento do gasto.
DESENFREADO
O grave problema fiscal do Brasil reflete a concessão desenfreada de benefícios incompatíveis com a renda nacional. Prometemos mais do que temos, adiando o enfrentamento das restrições existentes. Deixamos para as próximas gerações as contas a serem pagas, porém o futuro tem o inconveniente hábito de se tornar presente.
Um setor público com obrigação crescente de gastos em um país com baixo crescimento econômico significa o risco de insolvência fiscal nos próximos anos, resultando em maior taxa de inflação estrutural e em taxas de juros possivelmente ainda mais elevadas.
A menos que uma agenda extensa de reformas seja iniciada, com a reversão da trajetória de aumento do gasto público, o Brasil estará condenado, na melhor das hipóteses, a uma longa estagnação. Essa agenda deve enfrentar o desequilíbrio de uma despesa que cresce acima da receita, de um setor público que concede benefícios incompatíveis com o nosso estágio de desenvolvimento –como as aposentadorias precoces. Um país que se tornou velho antes de se tornar desenvolvido e que desperdiçou o seu bônus demográfico.
O ajuste macroeconômico, porém, é apenas parte da agenda necessária.
A reação do governo à crise de 2008 agravou ainda mais os nossos problemas. Prometia-se superar os desafios da crise externa com a concessão de estímulos e incentivos adicionais para a produção doméstica, como créditos subsidiados e medidas de proteção para setores selecionados. Esperava-se que os estímulos ao consumo e ao investimento permitissem um maior crescimento econômico e garantissem os recursos para financiar a expansão do gasto público.
Ao invés de maior crescimento, no entanto, ocorreu o inverso: a desaceleração da atividade econômica, com estagnação em 2014 e recessão em 2015, além do aumento do endividamento, a piora das contas públicas e o enorme deficit nas contas externas.
As seguidas intervenções setoriais prejudicaram diversas atividades econômicas e comprometeram o crescimento da produtividade e a capacidade de investimento das empresas.
A alteração do marco regulatório do pré-sal; a intervenção no setor elétrico; o controle do preço dos combustíveis e seu impacto negativo sobre os setores sucroalcooleiro e de óleo e gás; as regras de conteúdo nacional; a proteção do setor automotivo; a tentativa de recriar a indústria naval pela terceira vez desde 1950; e a concessão de subsídios e proteções a empresas privadas agravaram o quadro fiscal e prejudicaram o crescimento da produtividade.
Essas políticas resultaram em benefícios para alguns grupos de interesse, mas não em ganhos sociais ou expansão do investimento, e colaboraram para a estagnação da economia nos últimos anos.
A concessão de benefícios setoriais aumentou as distorções da estrutura tributária, prejudicando o setor produtivo e o crescimento econômico. A multiplicidade de regimes tributários e a complexidade da legislação, com diversas ambiguidades sobre os requisitos legais, resultam no grande contencioso que onera o setor produtivo e no elevado custo para cumprir as obrigações tributárias, significativamente maior do que em outros países –penalizando a produção.
Por isso mesmo, um ajuste baseado em medidas que prejudiquem ainda mais a produtividade e a eficiência deve ser evitado, sendo preferível apenas ao não ajuste e ao risco de uma crise aguda.
A agenda para a retomada do crescimento passa pela simplificação da estrutura tributária, a uniformização das regras para os diversos setores e a adoção de critérios que reduzam a ambiguidade normativa. No entanto, normas que garantam o tratamento homogêneo para os diversos setores implicam perda de benefícios e privilégios –e encontram resistência dos grupos de interesse.
A mesma dificuldade se observa na reforma de diversas intervenções protecionistas adotadas nos últimos seis anos, que aumentaram a complexidade institucional, a burocracia e os custos para o acesso a tecnologias mais eficientes –caso das restrições ao comércio exterior e das regras de conteúdo nacional.
A maior proteção para alguns gera perda de produtividade para os demais, que foram obrigados a comprar bens de capital ou insumos mais caros ou menos eficientes, e maiores preços para o consumidor final. Apesar do prejuízo para o restante da sociedade decorrente dessas medidas, a sua revisão enfrenta a resistência dos setores beneficiados.
A complexidade institucional prejudica o ambiente de negócios, dificultando atividades comezinhas do setor produtivo, da importação de bens ao investimento em infraestrutura, passando pelo pagamento de tributos.
As restrições ao comércio exterior comprometem a competição e o acesso a tecnologias mais eficientes disponíveis em outros países, prejudicando a produtividade e a inserção do país nas cadeias internacionais de produção.
A produtividade total dos fatores, que mede a capacidade de produzir e gerar renda com a mesma quantidade de insumos, cresceu 1,6% ao ano na década de 2000, mas estagnou nos últimos quatro anos. Menor aumento de produtividade significa menor capacidade de crescimento sustentável e de geração de renda.
Políticas de proteção setorial podem ser eficazes em casos específicos, desde que acompanhadas de metas de desempenho e avaliação cuidadosa dos seus resultados, e a sua revisão em caso de fracasso. No entanto, a expansão disseminada de benefícios públicos, sem a adequada gestão e controle de resultados, resulta apenas em privilégios privados, sem a contrapartida de maior crescimento econômico e geração de empregos.
TIGRE TROPICAL
O aumento da corrupção é somente mais um dos efeitos colaterais da tentativa fracassada de tropicalizar o modelo de desenvolvimento do leste asiático, sem a escolaridade, as elevadas taxas de poupança, e, principalmente, os mecanismos de controle e qualidade na implantação das políticas públicas. Desde a crise de 2008, a desaceleração da economia mundial reduziu as taxas de crescimento das principais economias. No caso do Brasil, no entanto, essa redução foi maior do que na grande maioria dos emergentes.
A política fiscal expansionista adotada nos últimos seis anos e a complacência com taxas elevadas de inflação resultaram em desequilíbrio macroeconômico crescente, agravado pela queda da produtividade e a intervenção pública equivocada em diversos setores. A desaceleração da atividade econômica resultou na menor geração de renda e, mais recentemente, na menor geração do emprego.
A piora do mercado de trabalho e o desajuste das finanças públicas prejudicam os ganhos sociais da década de 2000. A desigualdade de renda parou de cair desde 2011, houve aumento do número de famílias na extrema pobreza e as perspectivas para os próximos anos são de maior deterioração.
Caso o governo consiga evitar a crise aguda decorrente do descontrole fiscal dos últimos anos, restará a extensa e difícil agenda de retomada do crescimento, que passa pelo reconhecimento de que nos tornamos um país que prometeu mais a diversos grupos sociais do que é capaz de entregar, com uma tendência de elevação da despesa pública maior do que a da renda, e que adotou uma estratégia desenvolvimentista fracassada, cuja consequência foi a queda da produtividade e da expansão da economia.
As restrições existem e arcamos com o custo das escolhas fáceis, porém incompetentes. As medidas que anunciavam proteger o crescimento ecoam as que prometeram proteger a indústria nacional. O resultado tem sido o inverso do prometido: recessão prolongada na economia, enquanto a indústria, beneficiada por medidas de proteção e incentivos que há muito demandava, definha.
Para um país que vivencia a escassez de insumos básicos, como energia e água, o custo social do populismo que nega as restrições não deve surpreender. O ajuste é inevitável. Ele pode ser realizado de forma transparente, respeitados os procedimentos legislativos, com escolhas difíceis sobre os benefícios a serem mantidos e os que devem ser revistos, ou, de forma pior, como consequência de uma crise mais aguda.
MANSUETO ALMEIDA, 48, é mestre em economia pela USP e especialista em finanças públicas.
MARCOS DE BARROS LISBOA, 50, é doutor em economia pela Universidade da Pensilvânia e presidente do Insper.
SAMUEL PESSÔA, 52, colunista da Folha, doutor em economia pela USP, é pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da FGV.